PPP咨詢服務(wù)

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，指政府Public與私人Private之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成"利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作"伙伴合作關(guān)系，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨行動預(yù)期更為有利的結(jié)果:政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

PPP(Public-Private Partnership)，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。

PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

為什么PPP相關(guān)政策密集出臺，PPP模式的意義何在?

政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過"使用者付費"及必要的"政府付費"獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

(一)推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

(二)推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。

(三)推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財稅體制改革要求，現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用"PPP"模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。

1、PPP模式可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，實現(xiàn)物有所值

PPP項目依靠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時，項目的整體成本由以下幾個部分構(gòu)成:項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險。在PPP模式下，項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于私營機構(gòu)在建設(shè)施工、技術(shù)、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應(yīng)成本。另外，由于PPP項目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益，項目管理成本(包括公共部門對項目監(jiān)管、為項目提供準(zhǔn)備工作和支持等產(chǎn)生的成本)會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風(fēng)險留存方面，由于不同的風(fēng)險分配給管理該類風(fēng)險具有相對優(yōu)勢的參與方，因此項目的總體風(fēng)險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風(fēng)險狀況的降低，形成了PPP項目的優(yōu)勢，即所謂的"物有所值"部分。

艾倫咨詢集團(tuán)(Allen Consulting Group)曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目進(jìn)行過比較，結(jié)果顯示:PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項目立項到項目全部結(jié)束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%;從絕對金額看，所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元，項目生命周期的成本超支為5800萬美元;相比之下，33個傳統(tǒng)模式項目的總合同成本為45億美元，項目生命周期的成本超支達(dá)6.73億美元。

2、PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上，還體現(xiàn)在時間效率上

艾倫咨詢集團(tuán)在同一篇調(diào)查報告中指出，PPP項目的完工進(jìn)度平均比計劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項目的完工進(jìn)度平均比計劃推遲23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下，項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴(yán)重，項目越大，工程進(jìn)度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項目大小對工程進(jìn)度的顯著影響。

其他機構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。例如，英國審計署對PFI模式(英國PPP的主要模式)和傳統(tǒng)模式的效率進(jìn)行了統(tǒng)計，結(jié)果表明:在PFI模式下，76%的項目按進(jìn)度計劃完成，78%的項目支出在預(yù)算之內(nèi);而在傳統(tǒng)模式下，只有30%的項目按進(jìn)度計劃完成，27%的項目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報道中，英國審計署相信現(xiàn)有的PFI項目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。

是否能夠提高項目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出:財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節(jié)也對物有所值評價進(jìn)行了詳細(xì)論述。

3、PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資資金來源

PPP模式下，項目融資更多地由私營機構(gòu)完成，從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。

傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對比見圖1.2。PPP模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出，還可以鎖定項目運行費用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力，另一方面提高預(yù)算的可控性，這兩個方面都有利于政府進(jìn)一步擴大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

PPP的這一優(yōu)勢對現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。運用轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等方式，將融資平臺公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

4、PPP模式可提高公共部門和私營機構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性

一方面，由于政府將部分項目責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私營機構(gòu)，項目超預(yù)算、延期或在運營中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財政負(fù)債增加的風(fēng)險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計劃的確定性和效率，提高公共部門的財務(wù)穩(wěn)健性。此外，PPP項目的性質(zhì)決定了項目需求所產(chǎn)生的風(fēng)險相對較低，項目的未來收入比較確定，提高了社會資本的財務(wù)穩(wěn)健性。

5、PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善

一方面，參與PPP項目的私營機構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗和技術(shù)，私營機構(gòu)在特定的績效考核機制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，PPP模式下，私營機構(gòu)的收入和項目質(zhì)量掛鉤:政府付費的項目中，政府會根據(jù)項目不可用的程度，或未達(dá)到事先約定的績效標(biāo)準(zhǔn)而扣減實際付款(付款金額在項目開始時約定);在使用者付費的項目中，使用者的需求和項目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營機構(gòu)有足夠的動力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨提供，由于其缺乏相關(guān)的項目經(jīng)驗，且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過程中既當(dāng)"運動員"又當(dāng)"裁判員"，績效監(jiān)控難以落到實處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團(tuán)隊，負(fù)責(zé)組織項目設(shè)計與建設(shè)，建設(shè)完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運營。由于工作團(tuán)隊缺乏相關(guān)項目運作經(jīng)驗，所以難以保證項目建設(shè)質(zhì)量，無力控制項目建設(shè)成本，甚至?xí)蚪?jīng)驗不足導(dǎo)致項目失敗。并且，工作團(tuán)隊付出大量學(xué)費積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在當(dāng)?shù)乜赡茉贌o用武之地，因為當(dāng)?shù)夭粫?jīng)常有同類重大項目需要新建，資源浪費與效率較低問題突出。

6、PPP模式有助于公共部門/私營機構(gòu)實現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃

在傳統(tǒng)政府模式下，一個項目會被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項目的設(shè)計、建設(shè)和運營通常都由同一個聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成，但由于各個參與者需要為同一個目標(biāo)和利益工作，項目的不同參與者之間可以得到充分整合，實現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle)，在利益驅(qū)動下，私營機構(gòu)將基于更長遠(yuǎn)的考慮，選擇最合適的技術(shù)，實現(xiàn)設(shè)施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。

7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象

在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項目都能按時、按預(yù)算完成，而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高，可以使公眾對政府的美譽度增加，對政府的財政管理能力信心倍增。

8、通過推廣PPP模式，可以使私營機構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展

PPP模式為私營機構(gòu)提供了風(fēng)險較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期投機會，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會。